我国应急管理工作基本概况的发展历程

      ——从单项应对到综合协调，再到防灾减灾与应急准备

      我国自古以来经历着各种各样的灾害和灾难，形成了“居安思危，思则有备，有备无患”“安不忘危，预防为主”等丰富的应急文化。

      自新中国成立以来，我国应急管理工作所应对的范围逐渐扩大，由自然灾害为主逐渐扩大到自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等方面，应急管理系统从专业部门应对单一灾害逐步发展到综合协调的应急管理，其发展历程大致可分为4个阶段：

      （一）新中国成立之初到改革开放之前的单项应对模式

      在“一元化”领导体制下，建立了国家地震局、水利部、林业部、中央气象局、国家海洋局等专业性防灾减灾机构，一些机构又设置若干二级机构以及成立了一些救援队伍，形成了各部门独立负责各自管辖的灾害预防和抢险救灾的分散管理、单项应对模式。该时期我国政府对洪水、地震等自然灾害的预防与应对尤为重视，但相关组织机构职能与权限划分不清晰，在应对突发事件时，实行党政双重领导，应急响应过程往往是自上而下传递计划指令被动式应对突发事件。

      （二）改革开放之初到2003年“非典”事件分散协调、临时响应模式

      该时期，政府应急力量分散，表现为“单灾种”的应急多，“综合性”的应急少，处置各类突发事件的部门多，得知但大多“各自为政”。为了提高政府应对各种灾害和危机的能力，中国政府于1989年4月成立了中国国际减灾十年委员会，后于2000年10月更名为中国国际减灾委员会。1999年，建立了一个统一的社会应急联动中心，将公安、交警、消防、急救、防洪、护林防火、防震、人民防空等政府部门纳入统一的指挥调度系统。2002年5月广西南宁市社会应急联动系统正式建立标志着“应急资源整合”的思想落地。在此阶段，当重特大事件发生时，通常成立一个临时性协调机构以开展应急管理工作，但在跨部门协调时工作量很大，效果不好。这种分散协调、临时响应的应急管理模式一直延续到2003年“非典”事件爆发前。

      （三）2003年“非典”事件后至2018年初的综合协调应急管理模式

      2003年春，我国经历了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。应急管理工作得到政府和公众的高度重视，全面加强应急管理工作开始起步。2005年4月，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，标志着我国探索建立综合性应急管理体制。2006年4月国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。这是我国应急管理体制的重要转折点，是综合性应急体制形成的重要标志。同时，处理信访突出问题及群体性事件联席会议等统筹协调机制不断加强，国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院食品安全委员会等议事协调机构的职能不断完善，专项和地方应急管理机构得到充实。国务院有关部门和县级以上人民政府普遍成立了应急管理领导机构和办事机构，防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、安全生产、公共卫生、公安、反恐怖、海上搜救和核事故应急等专项应急指挥进一步得到完善，解放军和武警部队应急管理的组织体系得到加强，形成了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的格局。这种综合协调应急管理模式应对了汶川特大地震、玉树地震、舟曲特大山洪泥石流、王家岭矿难、雅安地震等一系列重特大突发事件，但也暴露出应急主体错位、关系不顺、机制不畅等一系列结构性缺陷，而这需要通过顶层设计和模式重构完善新形势下的应急管理体系。

      （四）2008年初以来综合应急管理模式

      2018年4月我国成立应急管理部，将分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部（消防）、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、地震局以及防汛抗旱指挥部、国家减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等的应急管理相关职能进行整合，以防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，打造统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

      纵观我国应急管理工作发展历程，从单项应对发展到综合协调，再发展到综合应急管理模式，我国应急管理工作理念发生了重大变革，从被动应对到主动应对，从专项应对到综合应对，从应急救援到风险管理。当前我国应急管理工作更加注重风险管理，坚持预防为主；更加注重综合减灾，统筹应急资源。现代社会风险无处不在，应急管理工作成为我国公共安全领域国家治理体系和治理能力的重要构成部分，明确了应急管理由应急处置向防灾减灾和应急准备为核心的重大转变。这个变革将有利于进一步推动安全风险的源头治理，从根本上保障人民群众的生命财产安全。（中国安全生产科学研究院 江田汉）